农村老年贫困治理的现实困境及其破解之道

爱农者言 2019-08-12 16:42:00

摘 要：随着中国脱贫攻坚工作步入攻坚拔寨的决胜阶段, 农村老年贫困问题日益凸显。与其他贫困群体相比较, 中国农村老年贫困突出表现为地域、年龄与家庭差异等基本特征。与此同时, 老年贫困的致贫因素复杂、老年群体增收困难、传统家庭养老功能式微以及农村社会保障能力不足, 这些问题使得中国农村老年贫困治理面临多重困境与挑战, 亟需寻求化解老年贫困的突破路径。据此认为, 创新老年贫困的精准识别机制、拓宽老年贫困群体的增收渠道、提升农村养老保障的供给水平、夯实农村医疗卫生服务质量以及完善农村社会救助体系, 成为中国下一阶段消除农村老年贫困的重要举措。

一、引言

贫困问题自古有之, 构成了人类社会发展进程中共同面临的挑战, 同时也是困扰当今世界经济持续均衡发展的一个重要因素。诚如萧伯纳所言:“贫穷是我们社会最大的罪恶。”缓解和消除贫困, 维护社会公平正义, 是贫困治理永恒的价值追求。经过几十年艰苦卓绝的努力, 我国扶贫开发工作取得了长足进展。按照当年价现行贫困标准来衡量, 我国农村贫困发生率由改革开放初期的97.5%下降至2018年的1.7%, 农村贫困人口累计减少了7.5亿人, 截止到2018年底全国农村剩余贫困人口约为1660万人, 为全球减贫事业作出了不朽的贡献。当前, 我国扶贫攻坚已经进入啃硬骨头的决胜阶段, 农村剩余贫困人口的贫困程度更深, 脱贫成本也更高, 越往后脱贫难度将越来越大。根据《中国农村贫困监测报告》显示, 在这些剩余贫困人口当中, 老年贫困人口已经成为贫困的主体, 占贫困总人口的比重超过50%, 有些地方甚至达到了60%-70%。在我国人口老龄化加速推进的大背景下, 老年贫困问题已成为一个不容忽视的社会问题, 同时也是长期制约我国农村地区发展的一个重大现实问题。

2019年中央一号文件明确提出了“决战决胜脱贫攻坚”“增强乡村治理能力”等内容, 这些都与十九大报告精神一脉相承。消除农村老年贫困、保障和改善农村老年群体的民生福祉, 不仅反映了社会主义的本质要求, 也契合了贫困治理的底线思维。农村老年群体作为社会弱势群体, 其生理机能随着年龄的增长而迅速衰弱, 一方面使得他们从事劳动、获取收入的能力大幅下降, 另一方面也导致他们对于养老服务、医疗卫生等健康支出日益增加, 从而大大增加了农村老年群体陷入贫困的概率。要有效防范和化解农村老年贫困风险, 迫切需要加快完善我国农村老年贫困治理体系, 推动实现贫困治理体系现代化, 这不仅充分体现了以人为本的发展理念, 同时也是弥合城乡之间发展不平衡、不充分的重要举措。因此, 缓解和消除农村老年贫困, 是我国现阶段扶贫开发工作的重点任务, 也是能否最终打赢这场脱贫攻坚战役的关键所在。

二、农村老年贫困现状及其特征

1. 我国农村老年贫困的动态演化

贫困问题隶属于发展经济学的范畴, 诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森曾经指出:贫困的本质内涵在于贫困群体在获取收入的能力与机会方面的贫困 (阿马蒂亚·森, 2001) 。基于不同的审视维度, 贫困可以划分为多种不同的类型。例如, 从物质与精神的角度来看, 贫困一般可以分为经济贫困与精神贫困;而从不同的参照系角度来看, 贫困又可分为绝对贫困与相对贫困。于学军 (2002) 根据2000年中国城乡老年人口状况追踪调查数据的研究发现, 我国大约有4600万老年人口处于相对贫困状态之中, 其中3/4来源于农村老年人口。王德文、张恺悌 (2005) 估算了我国老年贫困发生率以及老年贫困人口规模, 研究发现2000年全国老年贫困发生率处于7.1%-9.0%, 其中农村老年贫困发生率位于8.6%-10.8%;全国共有921万-1168万老年贫困人口, 其中农村老年贫困人口规模为736万-922万。乔晓春等 (2005) 综合考虑了相对贫困、绝对贫困以及消费贫困的界定标准, 研究结果表明2000年全国老年贫困人口规模约为2275万人, 其中农村老年贫困人口约为1600万人。杨立雄 (2011) 基于最低生活保障数据, 采用农村贫困线以及“1天1美元”这两个标准估算了我国老年贫困发生率及老年贫困人口规模, 研究发现我国老年贫困发生率在10%以上, 老年贫困人口总规模约为1800万人, 而农村老年贫困人口规模高达1400万人。刘洋洋、孙鹃娟 (2018) 利用中国老年社会追踪调查数据进行统计分析发现, 我国农村老年贫困发生率高达43.2%, 然而城镇地区仅有5.8%的老年人处于贫困状态之中。由此可见, 当下农村老年贫困人口已占据我国贫困总人口的主体, 但农村老年贫困人口规模的大小很大程度上取决于贫困的划分标准, 基于不同的划分标准所测算出来的结果可能存在较大差异。

与其他贫困群体相比较, 老年人群体由于自身生理机能的逐渐退化, 无论是从健康状况、精神生活状况还是从获取收入的能力方面来看, 都更容易陷入贫困, 贫困发生率远高于其他社会群体 (陈友华、庞飞, 2018) 。长期以来, 我国农村老年群体相对于城镇地区的老年群体而言显得更加脆弱, 这一方面源自我国农村地区经济发展依然处于较低水平, 老年人的物质生活状况仍然有待提高, 且农村普遍存在的代际贫困现象也使得一些老年群体的晚年生活质量无法得到有效保障;另一方面还源自我国农村地区的社会保障体系发展严重滞后, 养老资源供给不足与分配不公平现象同时并存, 大大弱化了农村地区的养老保障能力, 加剧了我国农村老年群体陷入经济贫困的风险。而与经济贫困相比较, 我国农村地区老年群体的精神贫困状况或许更加令人担忧。改革开放以来, 伴随着我国城镇化进程的不断深入, 农村大量年轻劳动力源源不断向城镇转移, 这种长时期的人口跨区域流动导致我国农村地区众多老年人缺乏基本生活照料, “空巢”老人、留守老人等现象十分普遍, 他们由于长期缺乏情感交流与精神慰藉而使得晚年生活充斥着失落感、空虚感, 很容易陷入精神贫困状态之中。

综上可知, 当前我国农村老年贫困问题依然突出, 解决农村老年贫困问题将是一项长期性、复杂性的系统工程。为此, 当前需要着力推动农村老年贫困治理体系建设, 让改革发展成果更多地惠及农村老年弱势群体, 切实提升他们的获得感与幸福感。

2. 我国农村老年贫困的基本特征

(1) 农村老年贫困地域差异显著。我国幅员辽阔, 不同地域的自然条件、资源禀赋、经济发展等状况迥然不同, 使得农村老年贫困表现出显著的地域差异。具体而言, 我国农村老年贫困发生率以及老年贫困程度突出表现为东、中、西部渐次递增的空间分布格局, 而造成这一差异的重要原因在于非均衡性区域经济发展对于社会公共福利所产生的“涓滴效应”。经济发展水平较高的地区, 老年人的晚年生活质量能够得到较好的保障, 老年贫困发生率也相对较低;反之, 经济发展越落后的地区, 养老设施、医疗卫生等基本公共服务水平偏低, 老年人陷入贫困的风险会大大增加。长期以来, 我国东部地区的农村经济发展水平都要明显高于中西部地区, 相对健全的社会养老保障与公共服务体系使得东部地区的农村老年群体陷入贫困的概率更低, 贫困程度也相对较轻。而偏远的中西部欠发达农村地区, 往往囿于基础设施薄弱、公共服务体系滞后等因素的困扰, 造成贫困主体对于摆脱贫困的内生性动力不足以及传统“输血式”扶贫效果不彰, 导致这些地区的老年贫困发生率及贫困深度远高于其他地区, 老年贫困治理成本也更高。

(2) 农村老年贫困的年龄结构特征。当前, 农村老年贫困群体作为我国贫困人口的主体, 老年贫困还呈现出较为显著的年龄结构特征。老年群体随着自身年龄的增长, 老年贫困发生率也将随之攀升, 即高龄老年群体陷入贫困的概率通常要高于低龄老年群体。导致这一现象产生的原因是多重性的, 一方面由于我国农村广大地区的老年人通常并没有退休这一说法, 他们达到年龄界限后仍然需要从事一些轻微体力劳动来维持基本生活, 但是老年人的劳动参与率会随着年龄的增长而迅速下滑, 其获取劳动收入的能力也将随着自身生理机能的衰退而大幅削弱;另一方面, 高龄老年群体的健康与精神状况相对于低龄老年群体而言变得更加脆弱, 从而导致高龄老年群体的医疗健康等养老支出负担更为沉重, 不仅使得一些经济状况本来就捉襟见肘的农村老年群体的晚年生活雪上加霜, 同时也极大地增加了已经脱贫的老年群体重新陷入贫困的风险。而且, 随着我国人口老龄化的持续深入推进, 老龄化所呈现出的高龄化特征愈发显著, 农村高龄老年人口规模及其比重也在逐年递增, 加大了我国农村老年贫困治理的难度。

(3) 农村老年贫困的家庭结构特征。长期以来, 受传统孝道文化的影响, 家庭养老始终占据我国农村地区养老的主导地位, 特别是在我国农村社会保障水平普遍不足的大背景下, 家庭养老依然是保障我国农村老年群体晚年生活的最主要方式, 同时也是维系家庭代际之间情感的纽带 (刘二鹏、张奇林, 2018) 。从这个角度来看, 我国农村老年贫困还呈现出家庭结构特征, 即:老年人所拥有的子女数量与其陷入老年贫困的风险呈现负向关系。这是因为, 在下一代的经济状况大体相当的情形下, 子女数量的多寡很大程度上反映了老年人养老资源的禀赋状况, 子女数量较多的老年人所拥有的养老资源也相对更多, 其陷入贫困的风险往往更低。然而遗憾的是, 受计划生育政策的长期影响, 我国农村人口生育率持续低迷, 农村家庭结构已经发生了很大转变, 少子化现象普遍存在, 农村老年人的家庭养老资源正在逐渐收缩。而且, 伴随着我国城镇化的深入推进, 年轻劳动力的跨区域流动导致农村家庭结构中的老年人被边缘化, 代际之间的情感交流变得越来越少, 长此以往必将导致我国传统的家庭养老功能逐步弱化。

三、我国农村老年贫困治理的现实困境与挑战

随着全国扶贫开发工作的深入推进, 我国脱贫攻坚战役已经取得了阶段性重大成就, 许多贫困人口逐步摆脱了贫困, 生活状况也得到了较好的改善。但与此同时, 我国农村老年贫困问题正变得日益尖锐, 成为基层贫困治理当中一块难啃的“硬骨头”。

1. 农村老年贫困的致贫因素复杂, 贫困识别难度较大

扶贫开发工作的一个重要前提是如何对帮扶对象进行精准对焦, 有针对性地识别出需要帮扶的特定贫困群体, 以提升脱贫攻坚的效率。只有做到精准识别, 才能实现精准发力、精准帮扶。然而现实中, 我国农村老年贫困群体的致贫因素往往千差万别, 贫困识别难度较大。与其他贫困群体相比较, 老年贫困的致贫因素更加复杂, 表现出多维贫困特性。通常情况下, 随着年龄的增长, 老年人对养老服务、医疗健康与精神慰藉等需求增加, 这种多样化的需求决定了单纯的经济指标难以准确衡量老年贫困程度, 进而导致老年贫困识别的靶向性较差。哪种生活状态的老年人才算是贫困老年人?哪些贫困老年人可以纳入到建档立卡的队伍中去?针对不同类型的农村贫困老年人, 又该如何进行具体而有区别的帮扶?这些问题不仅考验着我国农村基层贫困治理的能力, 同时也考验着每一位扶贫开发基层工作者的智慧。

此外, 从实践层面上来看, 老年贫困识别不够精准的另一个重要原因还在于我国贫困识别方法存在一定缺陷 (许汉泽, 2016) 。我国贫困识别采用的是规模控制的方法, 由统计部门抽样之后再自上而下地将贫困指标进行层层分解, 导致有些贫困人口较多的乡村由于下达的贫困指标不足而未能将所有的贫困人口纳入建档立卡当中;而有些贫困人口较少的乡村又会出现贫困指标剩余的现象, 导致一些非贫困人员被动地进入到建档立卡行列, 浪费了扶贫资源。而且, 农村地区的贫困识别或多或少参杂了一些“人情”因素, 某些“贫困户”的贫困指标是通过向村干部走关系的渠道获取的, 这种信息不对称以及识别过程的不透明使得一些真正的贫困人口被边缘化, 导致扶贫资源配置不合理。

2. 农村老年贫困群体增收困难, 自身“造血”能力不足

当前, 我国脱贫攻坚战役已经进入攻坚拔寨的关键阶段, 越往后脱贫难度越大。脱贫攻坚的核心要义在于使用多种方法、调动各方力量来推动贫困人口持续增收, 最终使他们得以摆脱贫困。一般情况下, 针对年轻的贫困人口, 他们劳动力比较充裕, 受教育程度也相对较高, 通过产业扶贫、项目扶贫等政策措施进行有效引导, 很容易在较短的时期内促使他们达到增加收入的目标, 摘掉贫困的帽子。然而, 要实现农村老年贫困人口持续增收却非易事。这部分老年弱势群体的受教育程度普遍较低, 同时也缺乏必要的劳动力、资金和技术, 这些因素共同决定了我国农村老年贫困群体在增加收入方面很容易陷入自身“造血”能力不足的困局。一般性的产业扶贫、项目扶贫等政策措施很难惠及到他们, 从而在帮助他们持续增收方面所起的作用十分有限。在上述老年贫困群体自身一系列约束条件下, 一些地区的基层扶贫工作者往往陷入无计可施的境地, 而通过财政“输血式”的扶贫模式又很难促使老年贫困人口彻底消除贫困, 这种“等、靠、要”的思想观念反而容易助长他们形成政策依赖, 也就难以避免出现“政策性返贫”现象。

因此, 要实现农村老年贫困人口持续增收, 促使他们尽早摆脱贫困, 就必须要找准老年贫困治理的突破路径, 有效利用各类扶贫资金, 充分调动社会各方力量, 为老年贫困群体打造一些门槛低、见效快、可持续的脱贫项目, 从根本上解决农村老年贫困人口的增收难问题。

3. 农村传统家庭养老功能逐渐弱化, 老年贫困治理难度增加

改革开放以来, 受计划生育政策的持续影响, 我国家庭人口结构发生了急剧变化, 农村家庭的子女数量锐减, 传统四世同堂的家庭结构被打破, 家庭规模小型化成为常态。家庭规模缩小导致农村老年人从子女那里所能够获取的养老资源在不断减少, 使得传统的家庭养老功能趋于弱化, “养儿防老”观念正遭受严峻冲击。而持续数十年之久的计划生育政策对我国经济社会所造成的另一个显著后果就是加速了人口老龄化发展进程, 社会人口年龄结构由“橄榄型”结构逐渐向“倒金字塔型”结构转变, 特别是在我国经济欠发达的农村地区, 老年人口高龄化现象十分普遍。农村老年人口高龄化趋势将给我国老年贫困治理带来更大挑战, 因为针对这部分老年弱势群体的脱贫成本更加高昂, 扶贫政策效果面临着边际收益递减的困境。与此同时, 伴随着我国近几十年来城镇化的持续深入推进, 引发了农村年轻劳动力大军源源不断向城市转移, “父母在, 不远游”的传统观念正在被逐渐淡化, 这种大规模的劳动力迁移与人口流动加剧了我国农村“空心化”现象, 这也催生了一个特殊群体的产生———农村留守老人。这部分老年群体由于长期缺乏子女的生活照料与精神慰藉, 代际之间的情感交流越来越少, 导致他们的晚年生活充斥着空虚感与失落感, 精神层面上的生活状况同样令人堪忧。

如上所述, 家庭规模缩小、人口老龄化提速以及劳动力持续转移已成为我国农村家庭养老功能逐渐弱化的三个最主要因素。由于经济供养的不足以及情感交流的缺位, 以家庭养老为主要模式的传统养老制度在我国农村地区已经面临巨大挑战, 我国农村家庭养老功能的弱化势必加大基层老年贫困治理的难度。

4. 农村社会保障体系发展滞后, 制度建设亟待跟进

农村社会保障制度的构建与完善作为我国农村老年贫困治理的重要一环, 在保障和改善农村老年人的生活质量方面发挥着不可替代的作用。然而, 当前我国农村社会保障体系发展严重滞后, 政府对于农村地区的公共财政支付力度还远远不够, 在保障水平以及公平性方面都存在明显不足 (秦继伟, 2018) 。一方面, 我国农村社会保障水平相对于城镇地区而言仍然偏低, 覆盖范围也比较窄, 对农村老年贫困弱势群体的生活保障作用有限, 社会保障制度的共济性较差。例如, 我国目前绝大多数农村地区老年人每个月领取的基础养老金仅有百余元, 而作为农村老年人获取收入的重要组成部分, 它在保障老年人的晚年生活质量、抵御老年贫困风险方面所起的作用微乎其微。另一方面, 我国社会保障制度存在城乡分割的二元结构特征, 与城镇地区相比, 我国现行的农村社会保障体系还不够完善, 城乡居民在社会保障的资源分配、享受待遇上的公平性一直以来都备受质疑。例如, 根据中国老年社会追踪调查 (CLASS) 数据表明, 我国城镇地区的社区养老院覆盖率为21.22%, 而农村地区只有10.33%;城镇社区老年活动室覆盖率高达80.58%, 而农村的覆盖率仅为39.13%, 城乡地区的养老服务设施差异显著。由此可见, 加快构建和完善我国农村社会保障体系建设, 不断提升我国农村老年贫困治理能力, 依然任重道远。

综上所述, 现阶段我国农村地区的社会保障体系存在保障力度不足、覆盖范围窄、资源分配不均等诸多问题, 已成为我国农村老年贫困治理的短板, 亟需建立更加公平、可持续的农村社会保障制度, 增强对农村贫困老年群体的政策托底作用, 实现社会共济与风险分担, 为保障我国农村老年弱势群体的基本生活需求奠定坚实的物质基础。

四、完善我国农村老年贫困治理的路径选择

当前, 农村老年贫困人口已成为贫困的主体, 老年贫困的致贫因素复杂、老年群体增收困难、传统家庭养老功能式微以及农村社会保障能力不足, 这些问题使得我国农村老年贫困治理面临着多重困境与挑战。为此, 需要加快完善我国农村老年贫困人口的脱贫路径, 不断提升农村老年贫困治理能力, 努力实现现行贫困标准下的所有老年贫困群体尽早摆脱贫困, 确保如期打赢这场脱贫攻坚战役。

1. 创新农村老年贫困的精准识别机制, 切实增进脱贫攻坚效率

构建科学有效的贫困人口精准识别机制是推动我国农村地区脱贫攻坚的基础和关键。然而, 现阶段我国农村老年贫困人口识别机制在识别标准、识别程序等方面仍然存在一定的缺陷, 造成脱贫攻坚效率不高, 扶贫资源配置有待优化。因此, 当务之急是不断创新我国农村老年贫困人口的精准识别机制, 提高贫困人口的瞄准率, 及时有效地实施反贫困政策, 推动我国农村老年贫困人口实现精准脱贫。

要完善我国农村老年贫困的精准识别机制, 可以从以下几个方面入手。首先, 我国一直以来通过设定“贫困线”的标准来识别贫困, 这种用单一的经济指标来度量贫困的识别标准容易导致贫困识别出现偏离, 亟需重构能够体现农村老年贫困多维性、致贫因素多样性的贫困识别标准体系。该体系不仅应当涵盖收入水平、居住条件等基本物质指标, 还需要将健康状况、精神生活状况等指标纳入其中, 以综合测算出老年人的贫困程度, 客观、全面地反映出老年人的贫困类型以及致贫因素。其次, 我国贫困人口识别采用政府主导的自上而下的机制, 政府通过统计抽样确定了贫困人口规模, 再将贫困指标层层分解到各个地方, 这种贫困人口识别机制带有浓郁的官僚主义色彩, 在实践操作上往往导致贫困识别不够精准。为此, 可以考虑采取自下而上的贫困申报机制, 由村委会主持召开村民大会讨论确定拟上报的贫困入围人选, 再经各级审批部门审核确定最终贫困名单, 这样做能够有效提高基层贫困人员的自主参与性。最后, 基于提高我国农村老年贫困人口识别程序的透明性与精准性, 还需要在各个环节完善贫困识别的流程, 建立由基层贫困人员申报、第三方机构评估、政府部门批准以及社会公众监督的老年贫困精准识别机制, 为后续的脱贫攻坚工作奠定坚实的基础。

2. 拓宽农村老年贫困群体的增收渠道, 强力助推精准脱贫

贫困治理是一场承载着人民幸福、凝聚着民族梦想的深刻社会变革, 其最终目标就是要持续增加贫困人口的收入水平, 逐步提升弱势群体的生活质量。针对我国广大农村地区老年贫困群体自身“造血”功能不足而导致的增收困难问题, 需要在基层扶贫实践当中充分挖掘这部分困难群体的增收渠道与脱贫路径, 努力摆脱过去农村居民收入结构单一的增收模式。

与城镇老年贫困人群相比较, 我国农村地区的老年贫困群体的脱贫优势在于他们拥有土地这一生产要素, 可在此基础上创新农村扶贫开发模式。当地政府可大力推动农村土地经营权流转, 盘活闲置土地资源, 同时通过制定一系列资金、信贷、税收等优惠政策措施吸引更多企业来乡村筑起扶贫基地, 充分激发和调动企业结对式帮扶的积极性, 运用“土地流转+就近就业”的模式, 持续增加农村老年贫困户的土地流转收入和务工收入, 从而达到拓宽增收渠道的目的。同时, 当地乡镇政府或者村委会还可以为这些老年贫困户提供相应的担保, 让他们以土地入股的方式参与企业的产业化经营, 通过获取股份分红来提高收入水平。当地政府还应当持续加强农村集体产权制度改革, 不断释放农村各类要素潜力, 优先落实好农村老年贫困群体的集体收益分配权。要积极引导老年贫困群体克服“等、靠、要”的思想, 建立正向激励机制, 进而实现由传统的“输血式”扶贫模式向“造血式”扶贫模式转变, 带动农村老年贫困群体走出贫困的泥淖。

3. 构建多层次农村社会养老保障制度, 提高养老保障的供给水平

当前阶段, 我国农村社会养老保障制度面临诸多挑战, 迫切需要构建以家庭养老、基本社会养老保险、商业保险以及个人储蓄型养老保险为一体的多层次社会养老保障体系, 从根本上保障我国农村老年群体的养老资金来源, 有效抵御和化解老年贫困风险。

然而, 我国现阶段的多层次养老保障体系发展并不充分, 作为第一支柱的基本养老金约占养老金总量的78%, 而作为第二、三支柱的企业年金、个人养老金分别仅占养老金总量的18%与4%, 三大支柱所占比重严重失衡。而且, 随着我国老年人口规模的不断增长, 养老金支付压力会越来越大, 加剧了政府的财政负担。与此同时, 我国现行养老保障制度还存在典型的城乡分割二元性特征, 农村地区的养老保障水平远低于城镇地区, 养老保障制度的公平性一直以来都备受质疑。鉴于此, 我国当下亟需重构多支柱养老模式, 强力推进养老保险结构化与参量化改革 (柳如眉、柳清瑞, 2016) 。在适度降低基本养老保险缴费率的同时逐步提高第二、三支柱所占比重, 优化政府、企业与个人的负担结构, 减轻政府的财政负担及养老金支付压力, 维持养老金长期收支平衡与可持续发展。还可以充分借鉴世界银行于2005年提出的养老金制度改革方案, 进一步扩充以消除老年贫困为目标的非缴费型“零支柱”养老模式, 将社会保障扩大到所有老年群体, 建立全国统一的农村老年贫困人口生活补贴制度, 以有效应对老年贫困风险 (罗伯特·霍尔茨曼、理查德·欣慈, 2006) 。要加大公共财政支出向农村地区倾斜的力度, 不断提升我国农村地区的养老保障水平, 适时提高农村老年人养老金领取水平, 切实发挥养老保障金对农村老年群体晚年基本生活的保障作用。同时, 要逐渐放宽低收入老年群体全额领取养老金的资格条件, 并缩短其最低参保年限。针对建档立卡的农村贫困老年人口及低保户等特定经济困难群体, 政府可以按照相应标准为其代缴基本养老保险费, 扩大社会养老保障的覆盖范围, 以最大限度地体现养老保障制度的“公共性”特征。

4. 加快推进农村医疗卫生体制改革, 实现基本公共卫生服务均等化

当前, “因病致贫、因病返贫”现象在我国农村地区普遍存在, “看病贵、看病难”问题仍然没有得到根本性解决, 疾病已经成为我国农村老年群体陷入老年贫困的一个非常重要的因素。而且, 伴随着我国人口老龄化所呈现出的“高龄化”年龄结构特征日益凸显, 老年人罹患疾病的风险在不断增加, 这对我国医疗卫生服务的质量和供给提出了新的挑战。然而现阶段, 我国农村医疗保障体制还存在一些制度性障碍亟待破解, 例如, 我国农村地区的医疗卫生资源匮乏、财政资金投入相对不足、医疗服务和保障能力低下、医疗费用报销比例偏低等突出问题依然困扰着脆弱的农村老年贫困群体。

要深入推进农村医疗卫生体制改革, 以保障和提升基本公共卫生服务均等化为目标, 通过不断强化地方政府的公共服务职能、加大公共财政向深度贫困农村地区倾斜, 着力提升农村地区基本公共卫生服务的供给水平。要不断巩固和完善大病保险和医疗救助制度, 严格控制医药费用的无序增长, 提高医疗保险的报销比例, 进一步扩大针对重大疾病、慢性疾病等高价药物纳入医保报销范围, 切实减轻农村老年人的医疗卫生支出负担。要尽快将农村贫困人口全部纳入基本医保、大病保险以及医疗救助保障范围, 实现农村贫困人口医保制度全覆盖, 建立健全大病自付部分的二次报销制度, 显著提升农村贫困人口的医疗保障受益水平。同时, 要进一步加强农村基层医疗卫生服务体系建设, 夯实基层优秀医疗服务队伍, 着力推动医疗卫生机构与养老机构相结合, 持续关注农村贫困老年群体的健康状况, 有效解决农村老年弱势群体的“就医难”问题。

5. 完善农村社会救助体系, 筑牢最后一道社会保障安全网

社会救助是国家对由于丧失劳动能力、自然灾害、罹患疾病等因素而陷入经济困境的人员给予一定的物质帮助, 以保障其最低生活需要的一种社会制度。社会救助作为我国社会保障体系的重要组成部分, 承载着扶危济贫、保障公民基本生存权的责任与使命。而针对农村地区存在的鳏寡失能、罹患疾病的这部分贫困老年群体, 贫困治理的难度较大, 更加需要依靠政策兜底来保障他们的晚年生活。从这个意义上来讲, 社会救助理应成为保障我国老年贫困群体最低生活需要的最后一道安全网, 特别是在我国农村地区社会保障水平普遍不高的情况下, 社会救助制度的重要性不言而喻。

为此, 作为农村老年贫困治理的一种兜底方式, 我国农村社会救助制度可以在以下几个方面进行优化和完善:首先, 应当不断提升农村社会救助的托底功能, 坚守民生保障的底线, 根据老年贫困群体的现实生活状况适度调整救助水平, 同时要突出精准施救, 特别是对于那些鳏寡失能的贫困老人要给予重点救助, 让所有农村老年贫困群体都能够共享当下经济发展成果, 过上有尊严的晚年生活。其次, 要持续拓宽农村社会救助的基本内容, 以解决农村贫困作为根本着力点, 强化各项社会救助政策之间的统筹协调, 使得社会救助由传统的单一物质生活救助向多样化的综合救助转变, 切实保障农村老年贫困群体的生活需要。再者, 应当不断加大对我国中西部落后农村地区社会救助资金的支持力度, 鼓励企事业单位、非营利组织机构及公民个人等多元化主体积极参与到社会救助当中来, 努力实现政府主导、多方参与的社会救助格局, 有效保障社会救助资金的供给水平。最后, 要不断创新和完善我国农村社会救助的管理机制, 对农村社会救助的实施情况要及时向社会公布, 自觉接受群众监督, 提高社会救助的透明度。

作者简介： 姚玉祥, 中国社会科学院研究生院博士生 (北京102488) 。;

基金： 中国社会科学院数量经济与技术经济研究所创新项目“老龄经济理论与实证研究”

来源：现代经济探讨2019年06期